大统战格局体制机制建设及履职方式研究

统一战线是我们党取得革命、建设和改革事业胜利的重要法宝。“大统战”格局体制机制建设是统一战线事业健康可持续发展的重要根基。党的十八大以来，中央对统战工作高度重视，2015年5月18日至20日中央统战工作会议在北京召开，这是十八大以来中央层面首次召开统战工作会议。习近平总书记在会议上强调，统战工作是全党的工作，必须全党重视，大家共同来做。习总书记的这番讲话凸显出“大统战”思维，对做好统战工作，构建大统战格局提出了要求，指明了方向。随着各省、市委统战工作会议的召开，中共中央印发《中国共产党统一战线工作条例（试行）》以及各省委、市委《实施意见》的颁布实施，各地“大统战”格局初具雏形，体制机制建设日臻完善，我们迎来了统一战线发展的黄金时期。当前，如何将中央统战工作会议和党的十九大关于统一战线的新论述、新思想、新要求和树立大统战思维，把握好新形势下统战工作的新特点、新规律，不断加强大统战格局体制机制建设及履职方式研究，夯实统战工作的基石，形成统一战线工作的合力是我们肩负的重要使命，做好这项工作意义重大，影响深远。

一、大统战格局体制机制建设的重要意义

1.体制机制建设是构建“大统战”格局的关键要素。毛泽东同志早在1939年就提出，统一战线、武装斗争、党的建设，是中国共产党在中国革命中战胜敌人的三大法宝。习近平总书记在讲话中进一步重申了统一战线的重要地位。我们要深入学习贯彻习近平总书记重要讲话精神，从统一战线重要法宝的战略定位出发，加强和改进党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，牢固树立“大统战”意识，深刻认识做好“大统战”体制机制建设工作的重要性，着力构建党委统一领导、统战部牵头协调、有关方面各负其责的大统战工作格局，进一步形成做好统战工作的强大合力。当前，我市正处在全面建成小康社会的决胜阶段，建设“强富美高”新徐州需要统一战线广大成员凝聚共识、形成合力、勇于担当、创新创造。当前，摆在我们面前的一个重中之中的任务就是构建“大统战”格局。要从发挥统一战线的法宝作用出发，做好“大统战”格局顶层设计，抓好体制机制建设，尤其是要理顺各方面关系，团结一切可以团结的力量，调动一切可以调动的积极因素，搭好台子唱大戏，确保党的事业推进到哪里，统一战线的法宝作用就发挥到哪里，使统一战线广大成员更加自觉地团结在党的周围，更加坚定地跟党走，为建设海经济区中心城市做贡献。

2.体制机制建设是发挥“大统战”作用的根本所在。当前，我国正进入改革发展的新阶段，加强党对统战工作的领导，建立统一高效的“大统战”体制机制尤为重要。以县区为例，近年来，县区统战成员总量不断增加，类型不断增多，经济基础差异很大，利益诉求和政治诉求呈现多样化特点。同时县区统战工作面临着工作任务进一步加重、工作领域进一步扩大、工作功能需要进一步增加等现实问题。具体表现为，一是在当前形势下县区统战工作任务侧重点由服务统战成员、加强政治引导进一步向促进县区非公经济良性发展、服务非公经济人士健康成长、服务县区经济社会发展大局等方面拓展；二是县区统战工作领域从纵向上不断将“触角”向乡镇（街道）、村（社区）、企业延伸，以适应县区统战工作发展新要求，做到哪里有统战工作需求就要把统战工作“触角”延伸到哪里。从横向上来讲，随着人口流动日趋频繁，做好县区统战工作不但要做好本地户籍的统战成员工作，还要做好外地户籍在本地经商、工作的统战成员的工作以及本地户籍在外经商、工作的统战成员的统战工作。从统战对象来说，做好县区统战工作不仅要有“关键点”还要有“关切面”，不仅要做好党外代表人士的统战工作，还要扩大范围做好普通统战成员的工作，真正做到“团结一切可以团结的力量”，凝聚人心，汇聚力量，促进和谐，形成统一战线的强大合力；三是新时代县区统战工作被赋予更多的内涵和职能，除传统的政治引领、教育引导、参政议政、建言献策等职能外，还增加了了解社情民意、关注社会各阶层利益诉求、促进改革发展、化解社会矛盾、维护社会和谐稳定、服务社会等新职能。面对新的挑战，构建大统战格局，加强体制机制建设，是统一战线发挥法宝作用的必然选择。以贾汪为例，近年来，贾汪区委高度重视统战工作，从体制机制建设入手，切实加强党对统战工作的领导，不断推动“大统战”体制机制创新发展。通过创新“大统战”体制机制，区委的领导核心作用得到充分发挥，建立完善了工作运行机制，构建了较为完备的“大统战”工作格局，拓展了统一战线服务科学发展的空间，确保统一战线工作的生机活力，为将贾汪建成全国全域旅游示范区、国家资源枯竭城市转型发展示范区作出了积极的贡献。

3.要把握“大统战”体制机制建设的关键期。2015年5月，中央统战工作会议召开，习近平指出，统战工作是全党的工作，必须全党重视。要坚持党委统一领导、统战部牵头协调、有关方面各负其责的大统战工作格局，形成工作合力。随后中央颁布《中国共产党统一战线工作条例（试行）》。《条例》规定，省级党委统战部部长一般由同级党委常委担任，市、县两级党委统战部部长由同级党委常委担任或者兼任。民族、宗教工作部门主要负责人具备条件的，可以担任同级党委统战部副部长；习总书记的讲话和《条例》为加强大统战格局体制机制建设指明了方向，由此，大统战格局体制机制建设迎来了发展的黄金机遇期，驶入了健康发展的快车道。2015年，中央统战工作领导小组成立后，各省、市、县（区）党委统战工作领导小组相继成立，并开展了卓有成效的工作。以江苏为例，省委统战工作领导小组于2016年5月成立，由省委办公厅、省委组织部、省委宣传部和省委统战部等20多个单位组成，并且明确了领导小组的主要职责。2017年4月17日，省委统战工作领导小组第一次会议召开，明确了成立统战工作领导小组的重大意义、重要作用和工作目标，为形成统战工作各职能部门加强联系、密切协调、共同研究的平台，有效解决“统一战线不统一”的问题，最大限度增强工作合力，提高工作实效发挥总揽全局、协调各方的重要作用。

二、大统战格局体制机制及履职方式存在的问题

1.大统战工作领导体制机制需要进一步完善。党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央高度重视统战工作，统一战线在各个领域都得到了全面加强。尤其是中央统战工作会议召开和《条例》颁布后，统一战线更是迎来了发展的春天。但是，在统一战线快速发展过程中，统战工作领导体制机制不健全、不适应当前工作需要的弊端日益显现出来。一是统战工作的责任机制不够健全。主要体现在统战工作的责任主体仍然是各级统战部门，统战工作仍旧是统战部门自己的“份内事”，各级党委和党政主要领导对统一战线的事情鲜有关注，很少能够亲自参加统一战线的重大活动、重要工作。上级党委对统战工作督导、考核的责任主体仍然是各级统战部门，缺少对各级党委和党政主要领导的责任监督，从而导致责任缺位，各级党政主要领导是否重视统战工作并不是取决于责任和制度约束，而是决定于主要领导的政绩需要、个人喜好，甚至是对统战部长的个人印象、“私人感情”。二是统战部长、副部长的任职有待进一步规范。2015年中央统战工作会议召开后，一些省、市、县（区）党委迅速行动起来，推动由同级党委常委担任或者兼任统战部长。目前，随着地方省、市、县（区）三级党委换届的完成，统战部长“入常”工作已接近尾声。以省级党委为例，据《中国经济网》2017年6月对全国各省区市党委统战部长的统计数据，目前31个省区市中，29个省区市的统战部长由党委常委担任。

 “入常”后的统战部长，面临的主要问题是工作任务繁重，其他分工很多，尤其是兼职常委对于统战工作往往“心有余而力不足”。在地方省、市、县（区）三级统战部副部长的任职上，存在职责、职数、职务、职级不规范现象。就省级层面来说，基本上都明确了常务副部长，专、兼职副部长职数相对稳定，职务和职级较为规范。在市县区统战部副部长的任职上则有待于规范。例如，在统战部副部长的任职上部分县区存在职责定位不清的情况。对于常务副部长设置，仍有部分县区尚未明确，有待规范。在副部长的配备上，受干部职数限制，很多副部长还兼任县区民宗局局长、侨（台）办主任、侨联主席、工商联党组书记、政协副秘书长等职务，专职副部长（含常务）往往仅1-2人，职级上也有差别，职数和职级不够明确。三是统战部总揽全局、协调各方的牵头职能作用没有得到充分发挥。在中央、省级层面，统战工作很“热”，领导十分重视，工作开展的力度很大。而在市、县（区）、乡镇、村（社区）四级，则由热转“凉”，工作力度呈现逐级递减趋势。主要原因在于基层“大统战”意识不强，尤其是县区统战部的总揽全局、牵头协调的职能作用发挥不到位，导致构建大统战工作格局遇到机制障碍。

2. 大统战工作的基层基础比较薄弱。县区统战工作是统一战线承上启下的重要环节，县区统战部是党的统一战线方针政策在基层推进落实的重要实施者，与群众面对面，直接决定统战工作开展成效的好坏与否。县区工作开展的好，统战工作的基层基础则强，反之亦然。中央统战工作会议召开后，各地纷纷落实中央的部署安排，县区统战工作状况得到全面改善，但仍存在一些比较突出的矛盾和问题亟待解决，主要有以下几个方面。一是县区统战部门受到机构、编制、经费等因素制约，工作难以放手展开。县区统战部内设机构少，人员配备不足、工作量大，往往是“上面千条线，下面一根针”。特别是中央统战工作会议召开后，县区党委统战部部长逐步由常委担任或兼任，县区统战部的地位和重要性得到提升，但随之统战部门承担的工作量也大幅增加，而内设机构、人员编制和工作经费的增加却十分有限，人少事多经费不足的矛盾十分突出，导致出现“小马拉大车”的现象，严重影响县区统战工作的成效。以贾汪区为例，按照改革后的“三定”方案，贾汪区委统战部领导职数为1正3副，有综合研究科（党建办）、民主党派和干部科、民族宗教科、港澳台海外工作科、新社会阶层和党外知识分子工作科5个内设科室，现有部长1名，常务副部长1名，兼职副部长（工商联党组书记）1名，兼职副部长（民宗局局长）1名，民宗局副局长1名，副主任科员2名，科员级干部3名。区委统战部的内设机构、人员编制、办公经费等方面都无法适应当前的工作需要，亟需解决增设机构、增加人员、增加经费的现实困难。二是县区统战部门机构设置不合理，工作与上对接有盲区。县区统战部现有的机构设置都是严格按照新“三定”方案设立，但科室设置不规范,机构偏少，远远不能满足当前的工作需要。一些县区往往只设置2-3个科室,一个科室只有1个人,或者有科室却无人可配，或者1人负责2-3个科室，甚至连工作任务繁重的办公室往往也只有1个人,这样就出现1人多职务、多岗位、多角色的问题，导致工作分工不规范、工作任务重叠,工作职责难厘清等问题。受客观因素的制约，县区统战部要想增设一个新的科室，往往比较困难。即使批了机构，若部里没有编制，也无法增加人员。这些问题由于受到当前体制机制因素制约，长期得不到有效解决，导致一些县区统战部无法合理分工，难以明确职责，理顺关系，导致上下对接协调出现盲区，影响了工作整体效能。三是镇（街）社区统战工作亟待规范。在当前背景下，镇（街）社区统战对象数量日益壮大，社会各阶层的利益诉求不断增强，新社会阶层不断涌现，越来越成为“大统战”的重要一环，统战工作任务日益繁重。党的十八大以后，镇（街）社区统战工作越来越受到各级统战部门的高度重视，统战工作的触角逐渐在镇（街）社区实现全覆盖。但由于诸多原因导致镇（街）社区统战力量十分薄弱，大多没有专设机构，没有工作经费，统战干部多为兼职，往往调整频繁，工作不规范，力度不够，基本上是“嘴上讲重要、工作中次要、忙起来不要”。在这方面，乡镇的状况稍微好一些，大多数能设置统战委员岗位，有条件的配备兼职工作人员1人。街道由于职数原因，往往不设统战委员岗位，而由政法、组织等其他班子成员临时代管。即便如此，在镇（街）社区由于班子成员工作千头万绪，统战工作又非“硬”性工作，在统战干部的实际工作中只能沦为“副业”。下面表格内贾汪区2019年镇（街）统战干部任职情况情况就能说明问题。

贾汪区2019年镇（街）统战干部一览表

3. 统战部门“大统战”牵头协调作用发挥不到位。构建“大统战”格局，统战部门发挥牵头协调作用是关键。中央统一战线工作领导小组成立后，各地领导小组也纷纷成立，“大统战”的框架日渐清晰。俗话说：“台子好搭戏难唱。”现在“大统战”的架子有了，关键是如何唱好这出“大戏”，恰恰是在这个方面出现了许多问题。例如，许多省、市、县（区）领导小组成立了，但仅仅是开了大会，发了文件，明确了成员单位，但在成员单位职责、联席会议制度及工作制度等体制机制建设方面的深层次问题并没有涉及，规章制度的指导性、操作性不强，部门协作缺乏激励和行之有效的监督机制，“大统战”工作没有实质性推进，统战部门总揽全局、协调各方的重要地位和作用没有充分发挥出来。统战部门的工作对象主要是党外干部和社会各界代表人士，理应成为“党外干部之家”的美誉，但由于工作投入度和硬件基础条件及接待服务平台等软件条件不足，使党外干部对“家”的认识不清晰，对家人的态度“不亲热”。

三、“大统战”格局体制机制建设及履职方式对策建议

“大统战”格局体制机制建设是一项长期的系统工程，需要领导支持、上下联动、部门协作，尤其是各级统战部门要牢固树立“有为争有位”意识，积极履职尽责，充分发挥牵头协调的主导作用，切实抓好体制机制建设，逐步建立规范化、系统化、科学化的“大统战”工作体制机制，进一步提升统战工作科学化水平。

1.加强地方党委统战工作领导机制建设。一是加强地方各级党委对统战工作的领导。明确并落实地方党委主要负责人为统战工作第一责任人，建立由地方党委主要负责人担任组长的统一战线工作领导小组，同级党委常委、统战部长担任领导小组常务副组长，扎口分管统战系统各项工作，形成总揽全局、牵头协调的联动机制。二是全面统筹部署，把统战工作摆在党委工作的重要位置。把统战工作纳入地方各级党委重要议事日程，放在党委工作全局中来定位、谋划、部署和推进。地方党委主要负责同志要定期听取统战工作汇报，研究解决统战工作中的困难和问题。地方党政主要负责同志要经常参加统一战线的重大活动，加强宣传，营造浓厚的统战工作氛围。每年至少召开1次党委统战工作会议、领导小组工作会议，党委主要负责人出席会议并作工作部署。三是明确职责任务，落实监督考核。把统战工作纳入党委政府综合考核，与党委政府中心工作同安排、同部署、同检查、同考核。四是加强平台建设，推动工作开展。加强民族宗教工作领导小组、非公经济工作联席会议、党外干部工作联席会议等工作平台建设，形成工作合力，推动统一战线工作全面开展。

2、强化统战部门的牵头协调作用。“大统战”格局体制机制建设的核心是发挥党委的领导核心作用，关键是突出统战部门总揽全局、统筹领导、牵头协调的主体作用。一是确立统战部门“大统战”主管部门地位。由统战部牵头协调统战、民族、宗教、民主党派、工商联、外事、侨、台等相关部门，理清职能、理顺关系，实施扎口管理，把统战系统各部门建成一个统一的“大统战口”，强化部门间联系，真正解决“统一战线不统一”的问题。二是明确统战部开展党外群众工作主管部门地位。党外人士工作是党的群众工作的重要组成部分，具有特殊的地位和作用。做好党外群众工作，统一战线责无旁贷，使命光荣。要明确统战部党外人士工作主管部门的地位，深度整合社会各阶层资源、力量，做好化解矛盾纠纷、凝聚人心力量、维护社会和谐、促进经济社会发展工作。三是明确统战部党外干部队伍建设主体责任。做好党外干部工作，是统战部的一项基本职能，要明确统战部在党外干部的推荐、培养、选拔、安排和使用工作中的主体责任，建立组织部、统战部党外干部工作会商制度，在党外干部工作上保持良好沟通，实行共同研究、共同考察工作机制。

3、加强统战部自身规范化建设。要加强统战部门自身制度化建设，发挥制度的监督作用，提升工作规范化水平。一是统一战线工作领导小组工作开展要规范。首先，领导小组应由地方各级党委成立，而非统战部部门成立，规格不能降低。其次，领导小组组长、常务副组长、副组长、办公室主任的设立要规范。领导小组组长应由地方党委一把手担任，常务副组长应由同级党委常委、统战部长担任，副组长的设立各地可酌情确定，办公室主任应由统战部常务副部长担任。第三，成员单位履职要规范。要合理确定成员单位的范围，明确各单位工作职责，解决各单位“干什么、怎么干”的问题，确保各司其职、各尽其责，形成合力。

4、健立健全统战工作制度。“没有规矩不成方圆。”规范制度措施是良好有序开展统战工作的重要保障。一是要建立科学规范的统战工作目标管理考核制度，通过开展综合考评，推动统战工作纳入党委、政府目标管理考核体系，将统战工作与党委中心工作同部署、同检查、同考核、同奖惩。二是建立干部安排监督及保障制度。建立上一级党委对下一级党外干部配备工作进行指标考核、督查问责的制度。探索建立组织部、统战部党外干部、少数民族干部培养选拔联席会议制度，促进党外人士安排工作程序进一步规范。出台在各级人大、政府、政协及政府工作部门逐步配齐党外干部的工作制度。制定党外干部培养教育、监督管理、跟踪考察制度。建立健全统战部门工作例会制度。通过制度化建设，进一步提升统战工作的科学化、规范化水平。三是搭建统战工作服务平台，给党外干部和各界统战对象建设一个温暖的“家”。如贾汪区在2017年搭建四个统战平台，初步有了统战对象之家的雏形，如海外统战工作，配合五级联动，在“三野”成立旧址组建“侨之家”，成为侨界人士和归国留学生联系交友服务的窗口；政党政府工作在区政府主楼设立“民主党派活动室”，党派干部人数较多的区法院、区人民医院、区教育局、矿务局二院等设立基层民主党派活动室，推动各民主党派和基层社区结对共建，打造精英服务社会，了解社情联谊的平台；新的社会活动中非公经济统战工作也都有类似的平台，全面搭建设立统战工作之家，有形和无形的统战之家凝聚各界人士紧跟共产党走新时代中国特色社会主义道路的信心，增强了统战对象对统战部门“家”的归属感。

5、加强统战干部队伍建设。在对统战系统干部的管理上，明确了统战部的管理权限，工作人员的调配、职务晋升需先经过统战部审定后，再报组织部门审批；在统战部、民宗局、工商联、台办、侨联领导班子的配备上，明确由统战部提出建议，与组织部共同考察人选，提出安排意见。在统战干部任免、调动、交流前，组织部门要征求统战部的意见。要加强统战干部的横向交流，建立能进能出的长效机制。建议统战口各个部门的“一把手”全部由统战部副部长兼任，实行“一套人马，几块牌子，合署办公”。要扭转县区统战部门“官多兵少”、年龄偏大等不利局面，适当增力，编制人员推进干部年轻化、专业化、知识化建设。建立统战干部挂职锻炼制度，选派县区、乡镇统战干部到省、市统战部门挂职锻炼，提升干部素质。通过这些措施，建立一支政治素质过硬、实践经验丰富、具有较强敬业精神的统战干部队伍。